美智库专家谈亚太经合组织(APEC)未来选择
日前，美国国际经济研究所（IIE）主任弗雷德?伯格斯坦（C.Fred Bergsten） 就亚太经合组织（以下简称APEC）撰文，详述了APEC的历史、现状及未来走向。现将其主要观点介绍如下，供参考。
APEC于1989年成立，由环太平洋区域的21个发达和发展中经济体构成，每年召开领导人会议。当今世界环境与APEC成立之初相比已发生重大变化，G20或将取代G7/8成为世界经济指导委员会。在G20及其他国际经济组织的框架下，中美非正式又实际存在的G2模式将发挥越来越重要的作用。
一、APEC二十年
APEC成立二十年来，经历了三个阶段的发展：
1）1989-92年，形成时期。由澳大利亚和日本推动，每年召开部长会议，引导论坛早期发展；
2）1993-97年，积极领导时期。主要由印尼和美国推动。新设立的年度峰会制定了《茂物目标》，以期实现“亚太区域自由开放的贸易和投资”。引领了非常重要的《信息技术协议》的谈判。同意提前启动自愿性部门自由化（EVSL）项目，加速推动了全球贸易自由化；
3）1998-2008，边缘化时期。尽管APEC在众多议题上建立了广泛的联系，APEC峰会仍然是举行重要双边会议的场合，但APEC的早期倡议都已停滞不前，在亚太区域及世界经济面临的重要议题上，它亦未能发挥领导作用。
APEC从第二时期进入第三时期的关键原因很明显：主要亚洲国家决定优先推动东亚内部的经济合作，而不是APEC框架下的经济合作。它们关注的是沿太平洋的亚洲，而不是亚太区域。这种“新亚洲结构”的出现主要由四种因素导致：
1）1997-98年的亚洲金融危机使亚洲国家对华盛顿共识及其倡导的机构，特别是国际货币基金产生了强烈持续的不满,继而推动了清迈倡议及建立可能的亚洲货币基金的各种活动；
2）乌拉圭回合结束后，世贸组织框架下多边贸易自由化缺位。这一点因多哈回合谈判失败更为突出。
3）美欧通过北美自由贸易协定和欧盟建立自己的联盟，促使沿太平洋亚洲区域“东盟+1”及其他优惠协定激增，正在形成事实上的东亚自贸区；
4）近十年内，美国IT泡沫破灭，金融?；?，拖累了全球经济，并损害了美国作为全球典范和领袖的信用和竞争力。在贸易政策方面，美国国会于2002和2005年几乎否决了自由化倡议，2007年取消了贸易促进当局，近期又未通过与哥伦比亚、韩国、巴拿马的自由贸易协定。世界对美国的怀疑日益加深。
为抑制APEC以亚洲为中心的趋势，美国开始了与东亚国家的自由贸易协定谈判（新加坡、澳大利亚、泰国、韩国、马来西亚），并于2006年提议建立亚太自贸区（FTAAP），也即是最初《茂物目标》的实际操作。这一提议得到一些APEC小型经济体的支持，它们试图通过P4（跨太平洋战略经济伙伴协定，由文莱、智利、新加坡、新西兰达成）来启动亚太自贸区的建立。澳大利亚、秘鲁、美国、越南已经部分参与了这一协定。然而，亚洲的经济大国都未加入该协定，它们怀疑美国的意图不是推动跨太平洋区域经济一体化，而是阻碍亚洲经济一体化。
因此，APEC进入发展的第三个十年，其主要成员优先发展以亚洲为中心的合作却与它“避免隔裂太平洋两岸”的初衷背道而驰。APEC机构发展如果要产生任何有意义的成果，必须解决这一矛盾。
二、未来二十年
未来二十年，无论是亚洲还是全球，或许都将经历更为深远的变化。与APEC发展相关的背景环境，四个方面的变化最为显著：
1）亚洲在全球经济中的比重急剧提高。以中国为首的发展中国家，以及更广泛意义上的亚洲已经占世界GDP的一半以上（以购买力平价计算），其比重目前每年增加2-3个百分点；
2）新重商主义。越来越多的国家通过保持巨额贸易盈余，积聚更高的外汇储备，来防范未来可能的?；?；
3）金融全球化的放缓或逆转。原因在于金融业是此次经济?；氖甲髻刚?，各国对金融全球化的好处持怀疑态度；
4）亚洲区域货币和贸易机制安排进一步深化。虽然亚洲一体化的程度未必像欧洲那样深入，但也足以形成全球经济的第三大联盟。
国际经济组织，如国际货币基金和世贸组织如何应对以上挑战，是一个重要又极具不确定性的变数。经济?；⑹共祭锥偕痔逑嫡诰谝淮握嬲募煅?。避免世界经济重蹈20世纪30年代的覆辙，这一基本目标能否实现还有待观察。布雷顿森林体系能否有效地促进经济复苏、避免?；ぶ饕搴透鞴醣揖赫员嶂?，还是未知数。其最终结果将对所有的区域机构，包括APEC和亚洲内的制度安排产生重大影响。原因在于，全球多边机制的失败将导致各国更信赖区域层面的合作。
三、G20日趋重要
目前，一个重要的制度变化已经明晰：G20代替G7/8成为全球经济指导委员会。随着全球增长方式的变化，这一过程不可避免。而金融?；铀偻平苏庵直浠?。
它对APEC的影响有三个方面。第一，亚洲在全球性领导机制中的角色得到加强。除了澳大利亚和俄罗斯，G20成员还有五个亚洲国家。而G7中只有一个亚洲国家。第二，美国的影响被削弱（欧洲更是如此）。当全球需要共同应对自1930年代以来最大的经济?；保騁20成员构成了全球经济活动的主体，国际货币基金有关“席位和股份”的漫长谈判在G20机制下并无必要。
第三，APEC国家在G20中占据半壁江山。因此，如果APEC成员选择集体行动，它们将主导G20议程。在G20框架内形成“APEC核心小组”来应对某些议题，会带来极大的益处。比如，欧洲不愿改革多边机构的治理结构、印度对多哈回合的阻挠。这一“核心小组”可以发展成新的亚太峰会，或“亚太G10”，就像澳大利亚总理陆克文和印尼经济学家哈迪?苏萨斯特罗建议的那样。
四、事实上的G2
无论当前的多边机构和G20如何变化，全球领导角色将逐渐由世界上最重要的两个国家承担：中国和美国。中美很快将成为最大的两个经济体和贸易国，二者是最大的二氧化碳排放国，也将在很大程度上决定气候变化的最终结果。以中美为主导的两大集团，发达国家和发展中国家在全球产出中各占一半。中美是全球失衡对立的两方，分别是全球最大的债权国/盈余国和最大的债务国/赤字国。
因此，中美两国有责任维护全球经济的发展和稳定。也只有它们才有足够的能力和政策灵活性来承担这样的责任。中美应采取非正式和外交的方式运作G2，却不需要宣布甚至承认它的存在。中国已经公开表达了反对这一概念（事实上显然对其很感兴趣）。中美两国的主要目标应是，在二者达成协议的基础上，推动其他国际合作机制更有效运行，以此来补充而不是替代这些机制。这也可有效缓和其他大国因G2产生的被排斥感。
G2同样可以也应该领导APEC机制。的确，没有中美两个经济大国的合作，或者领导，不可能取得实质意义上的成果，这一点在亚太区域最为明显。对于APEC未来的任何规划都必须着眼于中美两国的观点，以及二者可能达成的一致意见。
五、APEC的未来选择
世界经济和全球治理结构的变化将影响亚太区域国家的选择。但这并未改变最基本的议题：APEC的亚洲成员只想发展沿太平洋的亚洲（无论是10+3，10+6，或是其它形式），还是同样看重整个亚太区域呢？这一问题的答案将决定亚太区域的未来架构。
选择一：终止APEC。如果亚洲国家认为，它们的未来取决于亚洲内部的机制安排，它们在G20中所占的比重足以保证它们在全球的话语权，它们持续增长的经济和政治实力即便在没有制度联系的情况下，也可以保证美国对它们的关注，终止APEC是一个选择。APEC最初产生和持续存在的所有基础都不复存在。但很显然，亚洲国家目前仍需想办法处理它们与美国在经济等各方面的关系。
选择二：一切照旧。这种最省事的办法承认并接受APEC在过去十年的边缘化，却是避免亚洲一体化失败和美国从该区域退出的政策保证。有关APEC走向的重要决定只能推迟。
选择三：支持全球经济结构的重大改革。过去十年里，APEC对世贸组织和多哈回合仅仅给予口头支持，从未真正提供过帮助。事实上，APEC主要国家间意见迥异，很大程度上导致了1999年西雅图部长会议失败、2003年多哈回合几乎死亡、以及2008年7月的再次失败。此外，亚洲对国际货币基金组织的反感是当前国际环境的主要基调。
然而，考虑到APEC在G20中的重要角色，以及金融?；圆祭锥偕痔逑档募煅?，APEC成员在中美非正式的领导下或许可以放弃茂物目标和其他区域目标，转而致力于打破国际货币基金和世贸组织多哈回合治理结构的困境。它们可以通过“APEC核心小组”应用其在G20中的话语权。当然，问题在于，即便APEC成员可以为了这一目的协调行动，非APEC国家同样可以使用否决权：比如国际货币基金中的欧洲，世贸组织中的印度和巴西。因此，即使APEC成员真正付出努力，在未来十年内仅仅依靠多边体系很有可能会像过去的十年，不会取得成果。
选择四：恢复APEC的积极领导。这一办法支持并行的沿太平洋亚洲和亚太区域倡议，化解了二者的对立。只要不违反国际规则，美国应支持亚洲区域一体化，就像它曾经支持欧洲一体化一样。亚洲应同意同时推进跨太平洋区域自由化，正如欧洲支持通过世贸组织实现跨大西洋自由化一样，以减弱欧洲内部优惠条款的歧视性影响。应更新茂物目标/亚太自贸区，使其不仅涵盖区域内议题，还应包括跨区域目标。为达此目的，应设定新的时间表。
有几种方法可以同时推进亚洲区域内和亚太区域的经济合作。美国可以与主要亚洲国家签订一系列双边自贸协定，就如已经签订的与新加坡和韩国的自贸协定。它可以像中日韩那样制订自己的“东盟+1”机制安排。不过，这种办法明显不及APEC整体范围内的机制安排有效，因为众多双边协定不可避免地存在很多不一致、甚至冲突的条款，它们的实际效用受到限制，特别是涉及到原产地规则时。国家之间的联系也会出现重大缺口。
60年前成立的北大西洋公约组织是最成功的区域组织之一。一位有先见之明的观察家在它成立之初就简洁表述了它的目标：赶走苏联，接纳美国，遏制德国。
APEC并无苏联那样的敌人，或许只有恐怖主义和贸易投资保护主义可以算做“敌人”。因此，跨太平洋的合作并不像60年前跨大西洋的团结那般紧迫。但事实上，所有的亚洲国家希望美国加入。沿太平洋的亚洲国家与美国并无其他制度上的联系，而很明显的是，许多亚洲国家希望继续保持与美国的联系，以制衡越来越强大的中国。很多亚洲政府的避险战略旨在防范中国崛起的任何不利影响。平行发展亚洲区域内的合作和与美国跨太平洋区域的合作，会极大强化它们的战略。美国在亚洲的盟友，包括日本和韩国，不再需要在中美之间进行二选一，从而受益良多。
中国对此也应表示欢迎。中美之间共生的经济关系，中国对美国的巨额出口、持有的巨额美国国债，都对其经济持续发展和政治稳定至关重要。作为亚洲的霸主，中国当然希望美国“在其帐内”，而不是在外部徘徊。如果将美国排斥在外，中国的整体利益，从美元的全球角色到应对朝核的政策合作，都将严重受损。中美之间关于贸易和汇率的分歧仍在持续，启动跨太平洋的合作将有助于避免分歧深化。选择四将对所有相关方产生共赢的结果。
包括日本在内的一些亚洲国家明确支持亚洲区域内一体化和亚太区域一体化，却希望在实现前者之后再推动后者。这种排序非常危险，它将不可避免地长期推迟亚太区域一体化，同时亚洲区域内一体化还存在产生负面后果的风险，如贸易投资歧视和转移、跨太平洋区域合作的解体、安全影响等。
六、未来三年展望
未来三年，新加坡、日本、美国将轮流主持APEC峰会。在此期间，可以接纳并推行选择三，或更理想的选择四。新加坡无论是在各种10+1协定（它们正在形成东亚自贸区）里，还是跨太平洋合作中都发挥着重要作用。日本是APEC的最初创立者，也是美国亲密的盟友，正为中国日益增长的影响力而担忧。美国无论是在经济方面，还是安全方面，都希望保持与亚洲的联系。
在推行选择三或选择四的过程中，可以分三步骤采取行动。第一，美国和几个亚洲主要国家，如日韩，加入跨太平洋战略经济伙伴协定。该协定的参与国将约占APEC成员的一半。第二，只要APEC多数成员参与进来（如《信息技术协定》的成员贸易加权比重达到70-80%），跨太平洋战略经济伙伴协定可以转变成亚太自贸区。第三，新的亚太区域集团将可以做出积极回应，有力支持多哈回合谈判恢复。非APEC成员为应对亚太区域的贸易一体化，也会要求重启多哈回合。
奥巴马政府已经表现出对亚洲的关注，并将在主持召开APEC-2011年峰会时推动重要倡议。准备工作可以从下半年的新加坡峰会开始，并贯穿2010年。然而，美国政府目前面临国会民主党内部对任何新贸易自由化倡议的强烈反对，需要来自贸易伙伴的支持。目前是沿太平洋亚洲国家同时实现区域一体化目标，并巩固其与美国关系的黄金时期。APEC也将在未来二十年恢复它最初十年的积极领导角色，并极大增强区域经济实力，促进世界经济发展。
