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美智库专家谈世行改革
一、世行集团的意义和作用
世行集团的存在对于国际社会有重要意义，它的优势是其他国际机构不具备的。第一、规模经济。世行的全球性使它成为最大的知识银行，无论是在文件资料还是人才储备方面都是如此。有些国家发展得好，有些发展得不好，有的国家能保持更长时期的发展。关于这些问题，世行具备的知识和经验比任何其他国际机构都要多。正因为经济发展问题的复杂性，世行在提供发展援助方面有明显的优势。
第二、世行为其成员国提供了一个便利的援助机制，使各国的部分援助预算免受国内政治影响。双边援助机构通常根植于国内政治背景，它们提供的发展援助很容易受到国内某些特定行业、选举周期以及政治上的影响。从外交立场上来看，双边援助或许是必须的、重要的，但这种援助存在不稳定性，无法有效促进可持续发展。许多世行捐款国在保留自身双边援助渠道的同时，也通过世行进行发展援助。世行可以汇集所有捐款国的资金，也可在市场上筹集更多资金，这使得全球发展援助更为稳定，更有利于长期的发展干预。
第三、长期以来，世行一直实行的是“国家援助战略”。世行向受援国提供资金和发展改革建议，使它们从战略层面思考促进发展和减贫应该做什么工作。援助领域近期出现的支持某一领域的全球性基金仅关注在某个议题上取得成果，比如阻止某种疾病的传播、促进基础教育发展等。这些基金通常非常有效，但是，它们无法促进国家层面上的战略思考。甚至在有些情况下，因为过于强调向某个领域或议题投入更多资源，导致经济体系其他部门无法享受到应有的资源，反而损害了国家发展战略。全球性基金是值得称道的，但它们不能也不应替代世行提供的国家发展援助。
二、世行需要哪些改革
世行在三个方面亟需改革：战略制定、发言权和问责机制。
第一、战略制定。世行集团并不是全能的，也不应假装什么都能做。世行应更具战略性，弄清楚什么时候发挥领导作用，什么时候只需跟进，什么时候不参与，从而最大限度地发挥其比较优势，并充分认识在多边框架下与其他机构合作的必要性。这就要求世行要认识到这些折衷和平衡，以公开透明的方式应对。对于不符合标准的项目要果断终止，同时要顶住压力，避免事事参与。当前的问题是，世行缺乏制定战略的有效机制。这一机制应在世行行长和董事会的互动下实施，世行行长提出战略，董事会支持或提出异议。现实情况是，现有的世行执行董事每天忙于贷款审批的细节事宜和日常管理，无法成为有效的战略制定主体。
第二、发言权。世行各成员的投票权及董事席位的分配应公平合理。它们不但需要与各成员国的捐资意愿和能力相匹配，还应反映出如下事实：世行参与发展的影响是由援助接受国，而非捐助国来推动的。在世行目前的治理结构中，欧洲国家代表性偏高，较大的新兴经济体（特别是中国）代表性偏低，而最贫穷国家的发言权一直在弱化。与国际货币基金组织不同，世行并无定期自动评估各成员国份额的机制，最终导致世行各成员国目前的持股比例存在严重失衡。解决这一问题需要政治上的调整。所谓的美国一票否决权只在修改世行章程时才适用，更多是象征性的影响，但它却强化了人们对于世行只是美国政策工具的观念。
第三、问责机制。世行现有的问责机制存在诸多漏洞。世行执行董事会与管理层共同担负管理职能。执行董事会在对管理层进行绩效评价时，也不可避免地评价了自身的工作，这是明显的利益冲突。对于世行行长的工作表现没有评估机制。执董资格也没有明确的条目。世行的评价机构需要强化。世行行长的遴选仍不透明，只是单个政府或很少几个政府的特权。
以上三方面的改革至关重要，因为它们的缺陷损害了世行的信用。如果世行没有有效的战略，没有有效的问责机制，传统的捐款国显然更愿意通过双边渠道或者信托基金提供发展援助。至少在后一种情形下，它们可以制定战略，可以对管理人员进行问责。如果主要新兴经济体在世行得不到充分的发言权，它们当然会更倚重双边渠道和区域组织，因为在双边场合和区域组织中它们会有更大的发言权和决策权。如果最贫穷国家在世行没有充分的发言权，它们的政府会担心国内政治反对而不愿从世行借款。
世行正面临着被边缘化的风险。并无真正多边主义优势的发展援助机构逐渐发展起来，世行有可能被架空。如果不采取措施，发展援助将更政治化、更支离破碎，无法有效地促进长期发展。这种危险并非假想。上一财年，信托基金（由世行管理，但少数几个捐款国掌握控制权）总数超过了1000个。经由信托基金支付的资金占到国际复兴开发银行（IBRD）支付资金总额的一半。与此同时，中国通过双边渠道向非洲提供了几十亿美元的援助，却在国际开发协会（IDA）最近一轮增资中仅提供3000万美元，低于新西兰和希腊。
三、世行改革的政治谈判
有关世行治理改革的政治谈判需要遵循以下五个原则：1）美国对其强烈反对的政策仍有能力阻止，但这并不意味着维持现有体系；2）欧洲作为一个整体也应具备相同的能力，但应压缩个别欧洲国家的代表性，为其他国家让出空间；3）各成员国向世行的捐资应更透明地与投票权和代表性相联系；4）主要新兴经济体因其在解决全球发展挑战中的重要角色应在世行未来发展中占据更重要地位，并应鼓励它们更积极参与世行事务；5）最贫穷国家的发言权应恢复至历史水平，并确保它们不再下降。随着发展中国家逐渐成为中等收入国家和中低收入国家，它们的利益和发展需求开始分化，这一点更显重要。
将以上原则付诸实际操作需要各国做出让步和取舍。美国需要做的是：1）放弃它在世行行长人选上的垄断地位，取而代之以更具合法性的行长遴选机制。在新机制下，美国仍将对其反对的候选人持一票否决权，但具备资格的非美国公民也将有机会当选。与此同时，欧洲需要放弃它们任命国际货币基金组织总裁的特权；2）放弃它在世行章程修改方面的一票否决权，建立新机制。在新机制下，对于美国不希望进行的章程修改，它仍有能力阻止（只需投票权总额达到4%的几个小国家支持它即可实现），但新机制将表现出更高的合法性；3）应有一个部长级战略理事会，并确保美国在世行战略制定方面有核心发言权。
欧洲应该做的是：1）出让四个原属欧洲较小国家的执董席位，在增加发展中国家发言权的同时，欧洲较大经济体仍保留四至五个席位；2）更新现有体系，各成员国向国际开发协会的近期捐资将比以往捐资在投票权决定中权重更高。许多欧洲国家是向国际开发协会捐资最多的国家，它们将因此获得更多的投票权；3）在部长级战略理事会中，保证欧洲在世行战略制定中的核心发言权。
份额自动评估，以及国际复兴开发银行发达国家和发展中国家投票权分配更趋公平的改革将使新兴经济体获益。如果新兴经济体加大对国际开发协会的捐资，也将因近期捐资在投票权分配中权重增加而获益。部长级战略理事会将使新兴经济体有机会，或者说有责任，更积极地为世行战略方向的制定做出贡献。
将基本投票权占投票权总数的比率提高至12%可以扩大和?；ぷ钇肚罟业姆⒀匀ā８椒峙涔矢葱丝⒁型镀比?，使发展中国家占据多数执董席位，低收入国家可以从这些改革中获益。世行改革向战略理事会转变，必然意味着执董顾问和职员名额大幅减少，这对低收入国家影响最大。世行可以通过为来自这些国家的中层公务员和经济学家提供新的能力提升机遇做补偿。
各方妥协达成以上政治折衷方案是合理可行的。美欧在近期让步最多，但如果世行仍然处于全球多边框架的中心，从长期看它们获益最大。新兴经济体在近期获益最多，但其未来获益将取决于它们能否成为积极负责任的捐款国和持股者。最贫穷国家的发言权和投票权将得到扩大，并确保未来不会弱化，但它们现有的执董顾问和职员职位需要以其他方式予以保留。
四、美国的领导作用
世行所有改革没有美国的领导都无法实现。美国必须首先作出让步，因为欧洲以协调方式率先让步的可能性几乎为零。在欧洲内部，一些国家相较其他国家在短期内将丧失更多利益。无论是在理论上还是现实层面上，美国总统奥巴马都支持多边主义以及体现利益多样化的国际机构。理论上是因为，在应对发展挑战方面，所有人都是利益相关者。现实原因则是，如果没有新兴经济体的支持和参与，有效解决问题的可能性微乎其微。
让美国国会和民众接受让步并不容易，某些妥协很有可能被视为放弃美国在国际机构中的权利。这种想法是短视的，会损害美国的长期利益。美国官员需要解释清楚为什么说世行改革是符合美国长期利益的。理由则有如下几点：
1）世行在很大程度上是由美国创立的。美国价值观仍然是世行的核心理念，如：以市场为基础的经济发展，私营部门主导的增长，自由贸易，技术能力，精英职员，私人金融市场在促进发展方面的杠杆作用等。
2）美国在许多方面受益于世行：世行促进发展，有利于全球稳定和安全；世行向来自发展中国家的精英员工传播美国的价值观；世行是美国双边援助工作的补充，作为一个平台，世行可以动员全球力量解决全球议题，有利于美国的利益；与收益相比，对世行的投入是极其低廉的。
3）美国的利益在于，维持世行在国际援助框架中的核心地位，鼓励新兴经济体和其他国家加强在世行的参与，而非全然转向双边和区域机制。
4）美国在治理结构中对世行的控制，包括由华盛顿一手挑选世行行长,在信誉上以及现实情形中，都使世行有被边缘化的危险。
5）因此，有必要改革世行旧的治理结构。在新治理结构下，美国仍有强大的发言权，但世行合法性可以得到加强。比如说，世行行长不一定是美国人，但他的任命必须得到美国同意，他将担负更多责任，受到更多监督。简言之，探索新方法确保世行的相关性和影响力，要远胜于牢牢控制一个逐渐被弱化和边缘化的机构。
