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规范地方融资平台 防范财政风险
2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面需重点抓好的工作之一。
3月，温总理在2010年《政府工作报告》中提出，“要切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险”。
如何规范地方融资平台发展，防范财政风险？我们做了如下思考，供参考。
一、地方融资平台的内涵
1、地方融资平台
所谓地方政府融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的公司，包括不同类型的投资公司、开发公司、城投公司等。地方政府以财政拨款、土地划拨、股权转让等方式向地方融资平台注资，以达到获取银行贷款、发行公司债券等融资方式的条件，获取投资于基础设施建设等公共项目的资金。
中央四万亿投资计划实施以来，地方政府面临大量资金配套缺口的挑战，地方融资平台成为主要的融资工具。这些融资平台有些以财政提供担保，一些地方政府的隐性债务大幅提升，导致地方政府隐性债务风险急剧增加。目前地方融资平台的债务规模尚无权威的统计数据，但是专家给出了5万亿-8万亿不等的估算数据。中金公司的研究报告认为，2009年底地方政府融资平台贷款余额约为6万亿-7万亿元。以5万亿新增债务规模计算，地方财政的负债率已超过了100%。
2009年年初人行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。
2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台（也有专家估算地方融资平台的数量可能在4000家-8000家左右），其中70％以上为县区级平台公司。
随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方融资平台治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范的矛盾愈发突出，形成“多头融资、多头授信”的格局，地方政府的总体负债和财政担保情况错综复杂，部分地方政府存在债务管理混乱的问题，有些地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦融资平台的投资收益不能偿还银行贷款，将导致政府隐性债务的显性化，给地方政府的财政造成巨大压力。
作为地方政府最重要的融资渠道，地方融资平台对城市基础设施建设起到了融资主渠道的作用，客观上对提升城市的基础设施建设、提升城镇化水平和以政府投资拉动经济增长等方面起到了积极作用。但是，地方融资平台也存在着举债规模过大、数量过多、地方财政违规担保和银行不良贷款增加等风险。
2、风险形成机制
首先，由于财政收益、财政控制权与财政风险的不对称分布，地方政府间的竞争中，由于GDP至上的政绩观，同时缺乏“一级政府一级债券”的体制约束，许多地方政府面临“道德风险”的诱惑，存在机会主义倾向，导致举债冲动。其次，《预算法》规定，地方政府不能发行债券，也不能列赤字，这就使得地方政府客观上寻求地方融资平台来规避法律限制，为投资基础设施建设融资。第三，地方政府财力与事权不匹配，地方政府支出责任和支出能力之间存在缺口，对基础设施建设资金需求较为旺盛。第四，投融资体制市场化程度不充分，投资方面，行政手段居于重要地位；融资方面又缺乏规范的融资渠道。第五，金融体制事实上的预算软约束也扮演了重要角色。最后，续建工程的需要。2009年已经开工的建设项目，如果停工有成为烂尾工程的风险。
二、地方融资平台的主要问题
据银监会提供的数据，2009年年中，全国8221家融资平台获得授信总额8.8万亿元，贷款余额5.56万亿元，其中80%为项目贷款。部分地区财政信贷化、信息不透明、管理不规范，相关不确定性难以估量。有专家说，地方融资平台某种程度上“绑架”了地方财政和银行，其潜在风险不可低估。
1、缺乏权威的统计数据
目前缺乏对地方政府债务的权威统计数据。到底是5万亿还是8万亿，没有权威的统计数据予以支持。不仅各专家的估算数据不一致，由于部门利益和多头监管，地方政府与银监会、人行和财政部之间也缺乏统一的统计数据。正是因为缺乏统一有效的地方债务管理系统的支持，所以形势严峻，必须尽快完成相关的数据统计和排查工作。
2、脆弱的担保方式
地方融资平台的银行贷款较多采取了土地使用权抵押的担保形式。这种高度依赖土地使用权担保抵押的融资模式，在地价上行周期是有保障的。但是一旦地价下行，项目自身收益不足以偿还贷款本息，将危及金融安全。这种将金融安全、财政安全维系在土地价值上的融资方式，是非常脆弱的，必须严加防范。
3、金融风险
政府投融资平台总体负债率较高，盈利能力较低，透明度较低，银行对平台及地方政府的整体债务水平难以准确评估，信贷资金监管难度较大。
有些政府背景项目资本金不足问题突出，贷款使用难以监控和抵质押有效性难以落实，政府投融资平台贷款潜藏着系统性金融风险。
4、财政风险
有专家估算，2009年地方政府债务余额在5万亿元以上，约为地方财政收入的2倍。地方融资平台有些项目采取地方人大或财政出具承诺函的担保形式，这种财政兜底的担保方式，都是潜在的政府隐性债务，一旦项目收益不稳定，不能及时还本付息，隐性财政风险有显性化甚至爆发债务?；姆缦眨卦蛭＜爸泄玫陌踩?。
三、管理地方政府债务风险的国际经验
大多数国家没有对地方政府的财政?；蟹ǘㄔ墓娑?，更多地表现为某种隐性兜底的援助。这种不确定性加剧了中央与地方政府之间财权和事权划分的不明确以及政府间转移支付的讨价还价。因此，发生地方债务危机后，解决的办法往往是中央被迫向地方增加转移支付和提供贷款，展期或注销地方政府对中央的债务，中央政府代付地方政府的债务和其他支付责任，以及由政府银行向地方政府提供贷款，等等。
1、美国州地政府债务风险管理
美国州地政府为了防范风险采取了许多措施。首先，为了防止州地政府公债发行出现漏洞，州地政府聘请中介机构核查地方公债发行的合法性；其次，为了防止州地政府公债的规模过大，超过州地政府财政的承受能力，州地政府公债往往还需要受到一些财政制度的约束。如俄亥俄州建立了名为“地方财政监控计划”的监控体系，在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序，详细描述了“预警名单”和“?；ァ钡谋曜迹芍萆蠹凭指涸鹬葱?。
2、法国地方政府债务风险管理
在法国，地方政府的举债权只限于省级政府，市（镇）政府目前尚无权对外直接发行债券筹资。各级地方政府所筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常预算缺口。地方政府债务或发行地方债券，只能由地方财政偿还，地方政府偿债资金来源主要包括地方税收、中央对地方政府各类补贴和发行新的地方政府债券等。一旦出现地方政府对外负债或发行地方债券不能到期偿还的情况，原有的地方政府或地方议会就会宣告解散，其债务由中央政府先行代偿，待新的地方议会和政府经选举成立后，通过制定新的增税计划逐步予以偿还。
各级地方政府对外举债，虽然由地方议会和政府自主决策，中央政府原则上不采取审批等直接管理方式进行干预，但对外举债（包括向银行借款或发行地方债券）仍然处在中央政府的严密监控之下。中央政府对各级地方政府的负债和财政运行情况的监控，主要依赖以下三个机构组织实施：一是审计法院的司法监督。其职责是协助议会和政府监督财政法律法规的执行，检查中央和地方政府各部门的会计账目以及国有企业的会计账目；二是法国经济和财政部的监控。成立于2001年8月的“债务管理中心”，其主要职能是对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理；三是由经济和财政部派驻各地方的财政监督机构的监督。此外，各级地方政府对外负债，还受到银行等金融机构的间接监控。法国各级地方政府均在银行设立了专门的资金账户，因此，银行能够及时了解地方政府的财政运行状况和对外负债情况，并跟踪相关的财务风险。
3、巴西地方政府借款限制
过去的几十年中，巴西经历了三次地方政府债务危机，给中央政府造成了很大损失。在1998年债务?；螅我樵呵┦鹆?8号法案，加强了对地方借款的监督和控制。主要规定有：（1）地方政府不允许从其所有的企业和供应商借款；（2）借款额必须小于资本性预算的规模；（3）新的借款不得超过经常性净收入的18%，偿债成本不得超过经常性净收入的13%，债务总额必须低于经常性净收入的200%；（4）政府签发的担保余额必须低于经常性净收入的25%；（5）除展期外，禁止发行新的债券。
1999年9月，国家金融管理委员会颁布了2653号规定，对地方政府向银行借款实行了一系列具体限制，主要包括：（1）授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款；（2）授权中央银行具体执行78号法案中关于对地方政府借款监控的条款。
4、经验总结
地方政府的财政状况某种程度上决定了整个国家公共财政体系的稳定性和效率。由于中央政府掌握的用于评估地方债务风险的信息十分有限，而没有这些信息便难以制定财政应急措施。因此，通过建立财政风险预警体系以监控和评估地方政府债务十分必要。建立一套确定财政风险或?；刺目凸酆褪炕谋曜加兄诘胤秸谡裎；约盎蛴姓癖⒅凹笆辈扇∠嘤Υ胧?，以防范地方财政危机出现的可能性。
四、重庆模式
为改革重庆市基础设施投融资体制，2002年重庆市政府组建了八家国有基础设施投资集团公司（以下简称“八大投”或投资公司）。这八家公司为重庆市政府实施基础设施建设战略提供了平台，该战略基于“市场化”并强调民营部门在基础设施融资中的作用。
“八大投”的改革原则：（1）实施新一轮市场化改革，明确投资公司的经营和财务责任；（2）投资公司应建立健全融资机制，创新融资模式，与民营部门开展合作；（3）投资公司必须注重风险管理，特别是财务风险管理。
“八大投”的风险管理框架：（1）重庆市政府在任何情况下都不为这些投资公司提供担保。这些投资公司应当基于自身信用并在没有市政府担保的前提下获得银行贷款；（2）投资公司之间不得相互提供担保；（3）投资公司应设立专项基金管理风险，该基金不能用于担保或其他经营活动。
“三大平衡”：（1）长期资产与负债之间的平衡。重庆市国资委要求投资公司保持约50%的长期资产负债率；（2）现金流入与流出之间的平衡。投资公司必须保持足够的现金储备以管理流动性风险；（3）投入产出之间的平衡。必须确立和维护投资公司的经营独立性。
此外，重庆市政府建立了一套投资公司的监管制度，其中包括资产监督和行业管理。其中，重庆市国资委是主要监督部门，交通委、建委和水利局等三家机构执行与具体行业相关的经营监督职能。
五、几点思考
当前应尽快完成拉网式排查工作，摸清地方融资平台的债务规模。短期内，应规范省以下财政转移支付制度，加强地方政府的债务管理，建立缓解县乡财政困难的激励相容机制，采取市场化方式多渠道地为基础设施融资。中长期来看，应当改革政府间财政关系，改善地方政府治理以及明确界定政府间的职能范围。
1、尽快完成摸底排查
成立由相关部委组成的联合调查组，尽快完成拉网式排查，确定地方融资平台的借贷规模和地方政府债务规模。叫停地方政府机关为融资平台的违规担保，在地方政府与地方融资平台之间设好“防火墙”。规范地方融资平台的管理，县以下不得新设融资平台，已经设立的应予以优化重组。
2、建立规范的地方政府债务管理系统
加强政府财政与债务的透明度，建立和完善政府债务统计报告制度，实现财政部门和银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，从而为各级财政部门和银行提供真实可靠的信息。
应树立宽口径的政府债务理念，合理确定和估算主要的或有债务。以省为单位，建立和规范政府债务管理预警系统，提升该系统的可执行性和信息化水平。应根据债务率和债务余额情况设定指标，对举债申请分别设立举债区、警示区和限制区。
为扭转地方政府债务管理多头监管、调控不力的局面，建议中央政府层面，由财政部牵头管理地方政府债务，协调各行业监管部门。
3、将政府债务纳入预算管理
将政府债务纳入预算管理，统筹考虑政府的公共资源配置。新西兰政府的或有债务预算报告和美国的贷款和担保预算值得借鉴。实行预算管理以后，政府公共预算应该是一般收支预算与债务预算的有机结合。融资平台须设立专门机构和专用账户，分设政府投资项目与自营业务，独立核算。
纳入预算管理后，应对可能存在的各种类型的风险项目进行清查，并使其透明化。
4、提升地方融资平台的治理水平
提升融资平台的治理水平，以确保政府与融资平台能够各自对其行为承担合理的责任。成立债务管理委员会和审计委员会，建立健全内部控制制度、综合预算制度和风险管理制度，改进地方融资平台的管理信息系统。对具备经营性业务的，要推动融资平台向经营性公司转化。
对地方融资平台进行业务重组，区分地方融资平台的经营性业务、准经营性业务和非经营性业务，分别制定具体可行的财务制度，将投资责任与融资来源挂钩，推动融资平台为具有良好偿债能力的项目从市场上多元化融资而服务。
5、硬化预算约束，建立地方政府债务管理问责机制
为避免地方政府依赖对中央政府的救助预期而引发道德风险，有效防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁，许多国家采取了对地方政府债务实行硬预算约束的做法，即通过立法完善政府间财政关系。通过立法硬化政府间的预算约束，对于明确各级政府财政债务及其赔偿责任，防范地方政府债务风险很有必要。
建立地方政府债务管理问责机制，对政府官员的过失责任及处罚措施做出明确规定，规范地方政府债务管理，从制度上约束地方官员过度举债行为，控制地方政府债务风险。
6、推动融资渠道多元化
现有地方融资平台的融资来源过于集中于银行贷款，未来的融资渠道应更加多元化。如融资平台拥有上市公司，可考虑利用资本市场，定向增发或配股；或者通过发行公司债、企业债等形式，多渠道筹资。融资渠道的多元化有利于监管机构的市场化和提高监管的有效性。
7、健全地方政府债务担保和偿债机制
完善地方财政偿债机制，是防范债务?；⑸闹匾Ｕ?。对应该由地方政府承担的债务，要按照债务偿还期限划分为不同档次，根据财力增长程度制定相应的偿还计划，做好偿债资金的准备工作。当地方政府不能偿还到期债务时，可先行从偿债准备金中支付，以减少债务风险对地方正常财政运行的冲击。
8、深化财政体制改革
应以完善地方政府财力与事权相称为核心，科学界定中央与地方政府的事权范围。
解决政府财权和事权不匹配的问题，以及地方政府参与经济活动过多的问题，将市场能解决的问题交给市场。政府则集中精力解决市场失灵问题，在市场化改革的同时“去行政化”。唯有此，才能使得我国财政真正从“吃饭财政”和“建设财政”走向公共财政。
9、修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限
尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，给予地方政府适度负债的法律通道。
地方政府应当成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源，而为了防范风险，应当制定和完善相关法律法规，规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项，通过加强监管确保资金安全。
