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欧洲智库专家谈欧盟治理改革
日前，欧洲著名智库布鲁塞尔（Bruegel）主任皮萨尼??费里撰文为欧盟的治理改革提出了建议。他指出，目前欧盟面临两个挑战，一是应对还未结束的主权债务?；?；二是从?；形【榻萄挡⒔兄卫砀母铮员苊馕；脑俅畏⑸６杂谑谐±此?，第一个问题的解决更为重要；而关于第二个问题的讨论可能是欧盟的首要任务。皮萨尼??费里通过分析欧盟经济治理体制中存在的一系列问题，提出了包括重新确立经济与货币联盟(EMU)的目标、重建?；烙胛；饩鲋涔叵狄约胺稚⒅醒爰ㄔ谀诘娜龈母锏穆肪堆≡?。
一、问题提出
关于治理改革的讨论应首先由问题分析开始，简单的说，政策是好的，但执行力不够。这一点有大量的事实可以证明：在过去的十年间，希腊违背了欧洲预算框架中最基本的条文规定，甚至是作为欧盟成员的最基本的原则——诚信。很多成员国也都表示他们经常违背欧盟预算准则，而其中一些国家发现他们自身正处于困境之中。欧盟虽然具有法律手段来告诫希腊、 西班牙和爱尔兰等国，其行为对自身和欧元区的金融稳定都构成了威胁，但却没有使用任何惩罚措施。
因此我们认为，欧盟最重要的任务是加强政策的执行力度。但是，加强执行力不应只停留在增加制裁手段上，我们应从这次?；醒У礁嗟亩鳎⒔榻萄底魑致壑卫砀母锏钠鸬?。
二、五个经验教训
（一）由统计数字决定政府预算是无效的
出于可比性，整个欧盟预算监管都基于国家统计局提供的数字，而这些数字与政府各个部门的实际预算相比仍有一定的差距。此外，欧盟《稳定与增长公约》中的预算监管逐渐演变得更加侧重于结构性平衡，虽然这在理论上是可行的，但用于测算具有不确定性的预算赤字时，就会造成预算监管的根基不稳。
（二）现行的管理方式不适用于多变的现实
2007年至2009年，西班牙由GDP2%的预算盈余转变为11%的赤字；爱尔兰由预算平衡转变为14%的赤字，负债由25%上升为64%。这使我们认识到，一国的收支情况可以快速由盈余过渡到赤字，而现行的管理方式并不适用于这种多变的环境。这体现在一国会因其赤字由GDP2.5%上升为3.5%而受到处罚，而当一国的赤字上升为两位数的时候，制裁便失去了意义。对如此多变的环境，需采用风险值或风险政策的方式进行管理。
（三）政策执行不力
欧洲货币联盟的成功一直得益于各成员国及政府对于政策的认同。但是，从欧元正式开始使用时，各成员国对于政策的执行就存在问题。1997年至2007年间，法国政府的赤字情况在GDP1.5%与4.1%之间浮动。这也初步说明，法国等国家已经不再认同其在《稳定与增长公约》中承诺的目标。
（四）并非所有的问题都是财政问题
“金融稳定性的威胁主要源于缺乏严格预算纪律”这一观点是错误的。希腊的?；丫砻?，欧元区任一国家预算无约束都可使该区域整体的金融稳定性受到威胁。同时，西班牙和爱尔兰的?；脖砻?，预算约束并不足以使金融稳定性受到的威胁完全避免。我们不仅应更有效的避免财政?；褂Ω帽苊庥尚糯ぴ?、资产价格上涨、实际汇率的持续升值所引起的非财政风险。
“完全取决于财政”这一假设其实并未在《马斯特里赫特条约》（《马约》）中明确体现。相反，《马约》的121条款更关注经济政策协调而不仅仅是强调严格执行预算。然而，“经济政策协调”这一经济联盟支柱的体现在《马约》中弱于“财政问题”，这不仅仅反映在法律条文上，在欧元启用后的第一个十年间并未得到有力的执行。
（五）不救助是不可信的
《马约》的条例中其实并没有“无救助原则“?！岸杂诠舱裎薰餐械Ｔ鹑巍钡奶蹩钪皇窍拗屏硕杂谂访酥蟹桥吩业慕鹑诰戎?。但直到希腊危机前，成员国可以违约却不能被救助的观念一直存在。目前，对于欧盟已救助的成员国政府如果仍无法重返市场，是否仍要依靠救助还是靠欧洲央行购买其债权的问题还未解决。因此，为避免投机行为，欧盟应进一步明确成员国接受救助后无力偿还债务的惩罚条款。
三、治理改革的选择途径
在总结经验教训的基础上，我们提出三个战略改革路径可供选择。
（一）重新确立欧洲经济与货币联盟的管理目标
除了价格稳定，欧洲经济与货币联盟的主要管理目标还有预算约束。不过，欧盟委员会已经指出，宏观经济监管的范畴应该“由预算扩大到其他不平衡的宏观经济领域”。这就说明，欧洲经济与货币联盟应该有三个管理目标：其一，预算监管；其二，金融稳定；其三，避免宏观经济失衡。
目标的增加必然会造成政策制定的复杂化，特别是由于这三个目标存在重合。目前，我们并不清楚欧盟各政府是否已具备了实现这些目标的手段。从理论上讲，我们可以证明金融稳定性应被作为首要目标。从长远看，无论是财政?；故呛旯劬檬Ш馑吹奈；?，最后都有可能造成金融不稳定。经验证明，在金融危机爆发前，预算与宏观经济失衡会持续很久。因此，对三个目标都应重视，并应重新制定政策组合以使得每个目标都得以实现。
（二）重建?；烙胛；Χ灾涞墓叵?。
《马斯特里赫特条约》的不完整在于其完全基于?；烙挥猩婕拔；Χ苑椒?。因此，我们必须重新建立起事前防御与事后应对之间的联系。欧洲作为一个受条约约束的联合体应该为欧洲债务解决机制建立规则和管理方法，这就意味着要重新定义危机应对，包括救助的概念和手段以及债务重组的方法。
（三）中央集权化的程度
预算约束在欧洲经济与货币联盟最初的十年间没有得到强力执行。现在的问题是联盟的管理目标，尤其是预算约束是否可以在更加分权化的体制中更好的得以实现?？梢栽ぜ?，各成员国将通过各自的体制改革和市场运行来实现预算约束。德国已经实行了一项新的预算规则，并将其作为德国财政信用的市场准则。其他成员国可能也会竞相模仿德国体制进行改革。近期，法国已经宣布将朝此方向推动。
